□ 胡可明
清朝道光（1821——1850年）年間，發(fā)生在淮北鹽區(qū)的綱鹽改票，是淮鹽史上又一次影響深遠(yuǎn)的鹽法改革，諸多史書對此有所記載。陶澍是那次綱鹽改票的主角，其一生關(guān)于鹽法的奏疏共73條，大多是淮北鹽區(qū)綱鹽改票的內(nèi)容，使得我們今天回溯淮鹽發(fā)展歷程，尤其是透析淮北的綱鹽改票過程，有了一批價(jià)值極為重要的史料。本拙文僅以陶澍關(guān)于淮北綱鹽改票的奏疏為主線，對此作一點(diǎn)研析，歡迎指教。
清之鹽法沿襲明制，招商行運(yùn)淮鹽，謂之官督商銷。受招鹽商在官府注冊，成為專商。專商之外其他人等不得行銷食鹽。兩淮鹽課（即鹽稅）甲于各區(qū)，乾隆朝時(shí)達(dá)于極盛。而起始于康熙、盛行于乾隆的淮商報(bào)效及其借貸官帑行鹽償付帑利愈重，反過來又使淮商受累深重。至嘉慶、道光朝時(shí)，商力已竭，引滯課虧，浮費(fèi)日增，弊竇百出，致鹽務(wù)疲敝鹽法極壞。道光朝有些臣僚已上書改法之請，如侍講學(xué)士顧莼、光祿寺卿梁中靖、太仆寺少卿卓秉恬、淮鹽銷區(qū)之一的江西省巡撫吳光悅等。為朝廷財(cái)收不降和統(tǒng)治地位穩(wěn)固，道光皇帝選中辦理治水、賑災(zāi)及漕糧海運(yùn)政績顯著者陶澍來江蘇，企望由其改變淮鹽危局。
陶澍《恭謝奉旨補(bǔ)江蘇巡撫折子》，言的是道光五年五月十八日接到內(nèi)閣通知奉上諭，調(diào)為江蘇巡撫。折子中道：“查蘇省為江河要區(qū)，政務(wù)殷繁，財(cái)賦甲于他省。”足以說明道光皇帝對陶澍是重用的，且他也是體悟到皇帝的用意了。其于次月十五日接收了前任交接的巡撫關(guān)防等，正式上任。按照清制，除了鹽務(wù)官吏行使鹽務(wù)專職外，地方官吏亦有相關(guān)的鹽務(wù)責(zé)任。其后，巡撫一職也為陶澍接觸淮鹽、了解兩淮鹽務(wù)提供了便利。
道光十年七月，陶澍上疏《恭報(bào)兼署兩江督篆并謝賞加宮銜折子》，是言現(xiàn)任江督因病告假兩月，由其兼署其職。并因其緝獲假照案內(nèi)要犯，受賞加太子少保銜。兩月后因現(xiàn)任江督病愈復(fù)職，陶即不再兼署江督一職。但他仍在當(dāng)月呈報(bào)的《復(fù)奏安置投首巨梟黃玉林等情形并淮鹺弊端不止私販一節(jié)折子》中寫道：“惟是兩淮鹺務(wù)敝壞已極，弊端不一，實(shí)不止私販一節(jié)，是以一時(shí)難期起色。”他已看到并點(diǎn)明兩點(diǎn)：淮鹽運(yùn)疲課絀，要害在諸多主要環(huán)節(jié)，不止官鹽受私鹽沖擊；不下重藥治不了重病，重振淮鹺必得打持久戰(zhàn)。他同時(shí)上呈一份《敬陳兩淮鹽務(wù)積弊附片》分析道：辦鹽成本應(yīng)是引課、場價(jià)、運(yùn)腳、使費(fèi)之合成，但實(shí)際上還有一項(xiàng)稱為“根窩”的，是底商（窩商）專利，收取運(yùn)商每引一兩銀，年計(jì)有一百六十九萬余兩。而由“總商”取之于散商的“辦公”經(jīng)費(fèi)，亦盈千累萬。（注：起于清順治朝時(shí)以鹽商中資本雄厚認(rèn)引多者為總商，由鹽運(yùn)司提名報(bào)督撫批準(zhǔn)任之，其他鹽商則稱為散商，受其統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)領(lǐng)的鹽引匯于其下。總商為半官半商。）這種“根窩”和“經(jīng)費(fèi)”最終都要攤?cè)臌}本進(jìn)入鹽價(jià)。如此，淮鹽價(jià)貴，私梟乘隙而起。他以淮鹽第一大銷售口岸武漢為例，陳述鹽價(jià)之高、摻假之多；以淮鹽樞紐儀征為例，陳述鹽船、江船夾帶行私。指出“惟鹽務(wù)拔本塞源，必須革去奸商，另招殷實(shí)；而殷實(shí)之商又必須明定章程，刪去浮費(fèi)，使不受總商攤派之累，然后肯來。”他把去浮費(fèi)之予直指“總商”，也是淮北綱鹽改票后，淮、揚(yáng)大鹽商恨他之因。道光皇帝準(zhǔn)陶對總商令其辦運(yùn)，嚴(yán)飭其不以辦公為名攤派散商。對總商鄒同裕、鮑有恒，按陶所奏，立即革除行鹽資格，還不準(zhǔn)暗中再行操作。同意由陶澍負(fù)責(zé)“另招殷實(shí)之商充補(bǔ)，并明定章程，刪除浮費(fèi)，以肅鹺政。”
道光十年八月二十五日，陶澍即獲補(bǔ)授兩江總督仍兼署江蘇巡撫。道光皇帝朱批：“三省（江南、江西謂兩江，而江南省又是江蘇含上海與安微合稱，故為江蘇、安徽、江西三省）任重，自不待言矣，兼以河鹽疲敝，更當(dāng)加意講求。”陶澍對此心領(lǐng)神會(huì)，在《恭報(bào)接受兩江督篆折子》中表態(tài)：“臣惟有勉知愚誠，將地方營伍、鹽漕、水利、宣防一切事宜，認(rèn)真經(jīng)理竭力盡心……”他對治理兩淮鹽弊、重振兩淮鹽務(wù)有了心理上的準(zhǔn)備和意識(shí)上的鋪墊。
同年十一月，陶澍又上疏《再陳淮鹺積弊折子》云：“查成本之輸于官者為科，則有正項(xiàng)、雜項(xiàng)、外支、帶款等名目；用于商者，有引窩、鹽價(jià)、捆壩、運(yùn)費(fèi)、辛工、火足等名目。此外，應(yīng)征雜支各款尚多，而外銷、活支、月折、岸費(fèi)等款，皆總商私立名目，假公濟(jì)私，詭混開銷，種種浮費(fèi)，倍蓰正課，統(tǒng)名為成本，歸于鹽價(jià)，以致本重價(jià)懸，銷售無術(shù)，轉(zhuǎn)運(yùn)愈滯，積引愈多。”而在運(yùn)輸過程中，官引之重斤（即官允額外加斤）、裝鹽江船（溯江裝運(yùn)至銷區(qū)）夾帶，又成淮鹽腹心之蠹，更有不法鹽商“淹銷補(bǔ)運(yùn)”之騙術(shù)，明白張膽地騙銷淮鹽，即銷售數(shù)引淮鹽只納一引鹽稅——偷稅漏稅。而起始于康熙朝的淮鹽商人報(bào)效捐輸，本是富有鹽商對皇朝官府的課外奉獻(xiàn)，至乾、嘉朝時(shí)，其名目漸多，數(shù)額也愈大，但實(shí)際也變了味。到道光朝初期，這種報(bào)效捐輸虛化為借官帑行鹽、借官帑報(bào)效，而允以其后辦鹽之利充之。實(shí)際上因官之腐、商之奸，所借出官帑遲遲本息均不按期歸庫。淮商這種手法居然騙得官府回饋鹽商以更多的加斤（加斤之鹽最后是進(jìn)入了私鹽渠道）、加價(jià)（最終是食眾買單）、緩征其稅，故使淮鹺循入鹽價(jià)奇高、淮私嚴(yán)重；鹽課積欠、官帑不歸；官引不暢、鹽商不運(yùn)的疲敝怪圈。如上之析，可見陶澍調(diào)研之透！如無重振淮鹽之志，是不會(huì)下此功夫的。附于本折子的《請刪減鹽務(wù)浮費(fèi)及攤派等款附片》，則細(xì)析了淮鹽價(jià)懸之因：官府收費(fèi)、總商攤派、“岸費(fèi)”增加等等。其中總商攤派，列舉了總商以豢養(yǎng)乏商子孫之名攤派于散商；總商家儲(chǔ)德音、春臺(tái)兩個(gè)戲班所費(fèi)每年3萬兩銀分?jǐn)傆谏⑸蹋幻澳笙蚩備睢⒖偤印⒀矒岣餮瞄T支付“緝捕犒賞”之款名目每處三四千兩分?jǐn)傆谏⑸蹋换贷}銷區(qū)的關(guān)口——漢口之“岸費(fèi)”亦為總商托冒而分?jǐn)偂榱藦氐着寤贷z之弊及尋求治理之法，道光皇帝遂委戶部尚書王鼎和侍郎寶興為欽差大臣，赴江蘇會(huì)同陶澍查辦。
王、寶、陶三人同上《會(huì)同欽差籌議兩淮鹽務(wù)大概情形折子》，不僅得出與陶澍相同的結(jié)論，且還奏請對前署兩淮鹽運(yùn)使王風(fēng)生因辦理私販?zhǔn)б恕⒈环钪冀邓募?jí)調(diào)用作適當(dāng)寬待，建議暫留江蘇專辦場灶之事，獲道光皇帝恩準(zhǔn)。其后，王、寶、陶三人又同上了《會(huì)同欽差擬定鹽務(wù)章程折子》，提出十五條具體措施：裁減浮費(fèi)；刪減窩價(jià)；刪減繁支；慎重出納；裁選總商（不再設(shè)）；酌核帶銷；積欠宜緩；宜恤灶丁；實(shí)給船價(jià)；嚴(yán)究淹銷；疏浚運(yùn)道；添置岸店；亟散輪規(guī)；整飭紀(jì)綱；淮北宜另籌。均獲旨準(zhǔn)許照行。
真是能人多擔(dān)責(zé)。陶澍做了這么多工作后，道光皇帝認(rèn)定只有陶澍才能解決淮鹺疲敝這一大難，即降諭旨將兩淮鹽務(wù)歸兩江總督管理，裁撤了兩淮鹽政，把他直接推上了治理淮鹺疲敝的最前線。兩江總督管理兩淮鹽政嗣后遂成定制至清末。道光十年十二月一日上諭：“兩淮官引滯銷，鹺務(wù)疲敝，……著將兩淮鹽務(wù)改歸兩江總督管理”。陶澍于次年正月十三日，正式接受了兩淮鹽政印信、文卷等。上任后，他即上呈《恭報(bào)接受兩淮鹽政印務(wù)折子》，在其中將他以前的調(diào)查結(jié)果再作出稟報(bào)：“伏查兩淮鹺務(wù)，攸關(guān)六省民食。為引一百六十九萬余道，為課四百余萬兩，加以外資各款，每歲不下三百余萬兩。合計(jì)錢糧（應(yīng)達(dá)七百萬兩銀。筆者加注），足抵?jǐn)?shù)省地丁。……自二十年前（應(yīng)為嘉慶朝十五年左右）已逐漸就頹，……四千余萬之舊逋無從歸完，一千余萬之借本悉化烏有……。旋蒙欽派戶部尚書王鼎、侍郎寶興來江會(huì)議，……所議酌定鹽務(wù)章程十五條，業(yè)蒙俞旨準(zhǔn)行。”此折還不是在淮北改綱鹽法為票鹽法之章程，但陶澍已經(jīng)提出要“裁浮費(fèi)、去根窩、慎出納、禁淹消、散輪規(guī)、減價(jià)敵私諸條”，而官、商對此均無思想準(zhǔn)備，缺乏必要的社會(huì)輿論環(huán)境。特別是兩淮辦運(yùn)的商人，僅剩二三十家，已不能一時(shí)扭轉(zhuǎn)若干年的積弊。故他提出要假以時(shí)日，“由漸而入”，“始能復(fù)原”。道光皇帝要求他“悉心籌辦，力圖振刷，以期鹽務(wù)日有起色”。
陶以江督管理兩淮鹽政后，展開一連串動(dòng)作。一是奉旨遴選兩淮鹽運(yùn)使。道光十一年一月，他上呈《欽遵諭旨保薦運(yùn)司附片》，建議江寧府知府俞德淵任之。俞雖資歷不及提拔所需，但道光帝還是采納了陶的建議。二是同月，陶上《復(fù)奏儀征紳士信稱捆鹽夫役因聞?wù)n歸場灶之議糾眾赴縣哀求折子》道：“至兩淮藉鹽為食之人不下十?dāng)?shù)萬眾，不獨(dú)儀征為然”，他“早已籌慮及此，只因辦理嚴(yán)密，外間無從探聽，致該紳士虛報(bào)杞憂。”道光帝以為然。三是同月，又上《恭繳鹽政養(yǎng)廉并裁鹽政衙門浮費(fèi)折子》，他報(bào)告了將定例上納江督發(fā)放于鹽務(wù)官吏的賞銀二萬兩全數(shù)裁革，但他現(xiàn)在管理兩淮鹽務(wù)了，要把原上納于他的二萬兩改為上繳戶部，數(shù)額亦減為五千兩。這無疑對裁減浮費(fèi)有一定示范和導(dǎo)向作用，道光帝認(rèn)為其作用的效果是“統(tǒng)計(jì)前后裁減每年（兩淮浮費(fèi)）費(fèi)用銀十六萬兩”，并要求他“其外支浮費(fèi)及運(yùn)司衙門濫支各項(xiàng)，俱著查明一并裁減。”四是同月上呈的《籌議加斤減價(jià)兼疏積引折子》亦獲得皇帝諭示“戶部核議具奏”。
道光十一年四月，陶《酌擬鹽務(wù)人員改補(bǔ)調(diào)署章程折子》獲準(zhǔn)。裁撤兩淮鹽政后，陶對鹽務(wù)官員的擔(dān)任、續(xù)用、改業(yè)等去留問題，亦有周詳考慮。這些人員涉及最基層的場大使、監(jiān)掣人員及兩淮鹽運(yùn)司之三個(gè)分司（通州即南通、泰州、海州）的運(yùn)判、知事、庫大使、巡檢等職位。陶向來知人善任，像林則徐等清廷大員都是他舉薦的。他對兩淮鹽政裁撤后有關(guān)“富余”官吏是否進(jìn)入他主政的兩江總督機(jī)構(gòu)任職，都有安排：“先經(jīng)記功超委人員，自應(yīng)酌留；其熟悉鹽務(wù)情形，……亦俱留資驅(qū)策 ；……可期造就者，擬請分別改撥，……”。“……鹽場大使，……實(shí)缺中一時(shí)竟無員可調(diào)，……應(yīng)請于地方現(xiàn)在府經(jīng)、縣丞中擇其廉能勤干者隨時(shí)調(diào)署”。道光十一年五月，陶《籌議稽查糧船夾帶私鹽折子》亦獲帝允。同月，陶《淮北商力積疲請借項(xiàng)官督商運(yùn)附片》中言：淮北引鹽定銷河南、安徽、江南四十九州縣，只有八處運(yùn)銷尚屬正常，余四十一處，運(yùn)商十七家中僅二三家勉強(qiáng)維持，其余皆無力辦運(yùn)。為盡快步入改票之軌，擬暫借庫銀20萬兩，其中12萬兩借于運(yùn)商，專委官員督其商運(yùn)。另8萬兩趕快收買板浦、中正、臨興三場灶民鹽斤，以濟(jì)灶艱,責(zé)成淮北監(jiān)掣同知陳在文負(fù)責(zé)官督。同月，《酌定楚西鹽船到岸期限并委員巡緝以杜夾帶盜賣各弊折子》；九月《陳奏岸鹽廣銷并嚴(yán)拿侉匪懲辦附片》等，都獲得朝廷同意。
道光十一年底上呈《淮北滯岸請?jiān)囆衅丙}附片》，于次年正月初五日奉到上諭：“……淮北暢岸仍歸商運(yùn)，其余滯岸即仿照山東、浙江票（鹽與）引（鹽）兼行之法，于海州所屬之中正、板浦、臨興三場，分設(shè)行店，聽民投行購買，運(yùn)往售賣。擇各場要隘之地，設(shè)立稅局，給以照票，注明斤數(shù)及運(yùn)往何處字樣，凡無票及越境者，仍以私論。”至此，陶之淮北改綱為票全盤計(jì)劃均獲帝旨，可以實(shí)施了。
為了進(jìn)一步清理淮北改綱鹽法為票鹽法的障礙，道光十二年，陶又連續(xù)上呈《查禁漁船帶私折子 》和《回空軍船夾帶私鹽請照上年章程嚴(yán)行查禁并飭堵川私潞私折子》等，均獲旨通過。陶澍深知淮南鹽區(qū)的情況比淮北鹽區(qū)更為糟糕，且淮南鹽區(qū)鹽量大銷區(qū)廣鹽課重，在兩淮鹽區(qū)改行票鹽絕不等同于山東及浙江引（鹽法）票（鹽法）并行，難度極大，必須周密計(jì)劃妥為辦理。否則，不僅改革不能成功，且有身家安全之慮。所以他在淮北試行票鹽獲得朝廷認(rèn)可同時(shí)，呈報(bào)《淮南奏銷展限折子》，提出淮南銷鹽納課任務(wù)稍作延期的請求，所幸獲得朝廷允準(zhǔn)。陶其實(shí)對在淮北行票鹽法早成竹在胸，但為了更有把握，他又上呈《酌議淮北滯岸試行票鹽章程折子》，具體計(jì)劃、安排了諸項(xiàng)實(shí)施程式及控制措施，以確保改革順利見效歸于成功。陶于是年四月二十六日親赴海州，登云臺(tái)，經(jīng)板浦，四望鹽疃，看到鹽斤堆積如山，而商力還未緩過勁來，疏銷淮北鹽斤如何開局？他向皇帝提出：再以上年奏準(zhǔn)借用庫款二十萬兩（官督商運(yùn)后已回庫）為本，委官員收灶戶之鹽轉(zhuǎn)搬銷售。他把這個(gè)想法寫入《淮北票運(yùn)商運(yùn)之外仍酌運(yùn)官鹽附片》中。道光十二年五月二十六日奉到朱批：對其折子及其附片予以同意，著“依議妥辦。”
淮北改綱鹽法為票鹽法開局于道光十二年七月。陶委海州州判龔照琪，以皇帝允準(zhǔn)的借庫銀收買灶戶鹽斤轉(zhuǎn)搬銷售，領(lǐng)運(yùn)一千五百引，往銷區(qū)售賣，此行訪查并懲辦了關(guān)役勒索及武漢口岸把持之人。官方掃清了道路，做出了樣子，淮商遠(yuǎn)近輻輳，蜂擁而至，淮北鹽區(qū)又熱鬧起來了。不足四月，運(yùn)銷了二十余萬引，淮北三場所積之鹽一掃全空。在首戰(zhàn)告捷鼓舞下，為了形成機(jī)制以保票鹽法持久實(shí)施，次年，陶發(fā)布了《票鹽簡明章程告示》，將票鹽法本意“裕課便民、化梟安灶”告知于天下，特別是具體地將票鹽法操作規(guī)程“納課買鹽、出場過卡、運(yùn)岸截角、扣限繳票”公示于販鹽人，包括民販憑有效身份證明到海州鹽運(yùn)分司掛號(hào)，每號(hào)一百引，當(dāng)堂繳納鹽課、經(jīng)費(fèi)、鹽款；票鹽引重同于綱鹽，加包索及鹵耗每引四百四十斤，課、費(fèi)、價(jià)合計(jì)每引二兩五分一厘；票鹽年額行二十二萬引，均勻分?jǐn)傆诎迤帧⒅姓⑴R興三場；民販下場捆鹽時(shí)，實(shí)行三聯(lián)大票控制，民販所繳于海州鹽運(yùn)分司的鹽款由場員（鹽務(wù)系統(tǒng)辦事者）當(dāng)面交于產(chǎn)鹽人，不得有絲毫克扣；指定了各場鹽斤的秤驗(yàn)地點(diǎn)；規(guī)定在大伊山、海州西門、沐陽吳家集三處設(shè)票鹽出場查驗(yàn)關(guān)卡；劃定了票鹽行運(yùn)路線；海州、干于縣食鹽，一百斤為一票，下達(dá)了干于縣每年額銷三百引、海州加一倍的指標(biāo)；票鹽所經(jīng)之處，不準(zhǔn)有索要、刁難，也不準(zhǔn)販者鹽與票分離。至道光十五年，因情況有所變化，本告示又補(bǔ)充了“歸局捆運(yùn)，盡除預(yù)賣、抬價(jià)等弊。酌加池丁鹵耗、簽席、人工、剝價(jià)銀三錢”，引價(jià)達(dá)二兩三錢五分一厘。身負(fù)兩江總督之重權(quán)，陶又發(fā)布《嚴(yán)禁沿途匪棍擾累票鹽示諭》，為票鹽行運(yùn)創(chuàng)造較好治安環(huán)境，令“一經(jīng)發(fā)覺，或被民販指告，該管州、縣營汛擒拿到它，盡法處治。本部堂言出法隨，決不寬貸！”對黃河八灘處違背前“告示”規(guī)定的票鹽行運(yùn)路線，陶亦發(fā)布《嚴(yán)禁八灘等處票鹽轉(zhuǎn)尖入黃示諭》，警告 “如敢故違，……定以私鹽治罪，決不稍從寬貸。”
正在淮北票改初見成效時(shí)，有朝官御史上奏，對票法能否達(dá)成預(yù)期目的提出疑問，皇帝因此也生疑竇，要求陶澍“總期國課不致久懸，奏銷無誤期限”。陶接到軍機(jī)處此上諭后，即上呈《復(fù)奏辦理兩淮鹽務(wù)一時(shí)未得有把握折子》，從淮鹽課重（正雜各項(xiàng)數(shù)至七八百萬兩銀）、銷廣（運(yùn)行安徽、河南、江西、湖南、湖北、江蘇）而鄰私眾、征稅壓力大（江蘇田賦僅二百余萬兩，道府州縣上下齊忙亦難年清年額，淮鹽數(shù)倍之則僅一個(gè)鹽運(yùn)司承擔(dān)）、淮課國之所依而無能有蠲(免）、杜私疏銷力不從心五個(gè)方面陳述理由，意在爭取皇帝不改信任不變章法，說服朝官們別吹冷風(fēng)別潑冷水更別立于反面而阻礙之。在實(shí)際上朝官、大鹽商們明里暗里百般阻撓、甚或污損其人格情形之下，陶上呈了《請復(fù)設(shè)鹽政附片》，提出不再管理兩淮鹽務(wù)，但表示“其淮北試行票鹽法令伊始，臣自當(dāng)督同委員，竭力辦理，俟一年之后，章程大定，再交鹽政一并專管。”封建社會(huì)帝王對臣僚是一句生一句死，特別是當(dāng)?shù)弁趼犘抛嬔詴r(shí)。久經(jīng)官場的陶澍如何不知其理？激流勇退妥保自身安全，永遠(yuǎn)沒錯(cuò)。道光皇帝并不認(rèn)可陶如上的五條理由。道光十二年九月初九日上諭中言：“……有難以把握者五事，又以職任較繁，請另簡鹽政專司課務(wù)。實(shí)屬有心取巧。國家設(shè)官分職，豈容私意更張？……如果淮鹺疲敝情形，實(shí)難整頓，何以于奉命任事之時(shí)，未思及此，并無一言陳奏？”皇帝也已按陶之所奏飭令湖廣、江西、安徽等省各督、撫，支持陶的改革。故言：“……該督如有天良，即振奮精神，勉圖自效；倘辦理不公，有負(fù)委任，朕惟有執(zhí)法從事，治以應(yīng)得之罪，不能稍為寬貸。”陶澍就是陶澍。接到皇帝如此嚴(yán)厲的上諭，再上《請復(fù)設(shè)鹽政奉旨訓(xùn)飭復(fù)奏附片》，仍堅(jiān)持陳述自己所面對的諸多難題，斗膽把與被他革除的總商鮑有恒有近族關(guān)系的御史鮑文淳極力維護(hù)總商利益而阻撓陶之改革一事揭露出來，也把揚(yáng)州大鹽商們用斗紙牌詛咒他等事歷歷陳出。《附片》中匯報(bào)了淮北鹽區(qū)試行票鹽法進(jìn)展情況：“至淮北票鹽，業(yè)已暢行，從前滯岸額引，原只九萬有余，幾于片引不行。茲于七、八、九月內(nèi)，已請票引十萬有零，運(yùn)銷過于原額。”道光十二年閏九月十三日又獲上諭：“本日據(jù)陶澍奏，……（鹽商們對陶之憤恨）此輩固堪發(fā)指，然為國、為公之人臣，只可屏除不顧，盡心報(bào)國為是。應(yīng)究者，處之以法可也。……淮北票鹽，已有起色。……覽奏稍慰。”
淮鹽著實(shí)是太關(guān)乎大清朝廷了。在淮北綱鹽改票到如此地步上，道光皇帝在聽了御史周彥對淮北試行票鹽法有三大顧慮之奏言后，仍派欽差穆彰阿到淮北鹽銷區(qū)湖北巡視。就此，陶上呈《會(huì)同欽差復(fù)奏體察淮北票鹽情形折子》，在再次陳述改綱為票相關(guān)情形后說：“票鹽之行，原出于萬不得已之計(jì)。”在鹽務(wù)衙門和地方大力配合下，“庶可期于有利無弊”。但對周彥譏言“如果利多弊少，請移其法于淮南。”陶將淮南、淮北鹽務(wù)情形對比分析后，回?fù)粽f他是“自相矛盾”。皇帝于道光十二年十二月初九日批諭：“知道了，仍照原議盡心妥辦。”
初試票鹽法時(shí)，遵帝命僅將安徽和河南滯岸21州縣、江蘇食岸8州縣，及例不銷引的海州、安東（漣水）2州縣計(jì)31州縣列為試行范圍，而淮北鹽暢岸江運(yùn)8州縣、銷額勉強(qiáng)維持的湖運(yùn)11州縣仍留商運(yùn)。為了擴(kuò)大改票戰(zhàn)果，陶上呈《淮北票鹽試行有效請將湖運(yùn)各暢岸推廣辦理酌定章程折子》。陶陳述道：票鹽自道光十二年七月開局起，僅六個(gè)月運(yùn)銷達(dá)203100引，超額過半，海州積滯之鹽，販運(yùn)一空。而留為商運(yùn)的，僅有105000引。加上暫借庫銀由官試運(yùn)為示范的66000引，亦不足商岸所需。淮北積滯之鹽售馨，窮苦場民，得錢養(yǎng)活，當(dāng)年海州大災(zāi)，亦無餓民。經(jīng)與鹽運(yùn)使俞德淵、總辦委員鄒錫淳議，擬將票鹽法推廣至湖運(yùn)11州縣，而與淮南鹽銷岸交錯(cuò)的江運(yùn)8州縣仍予維持商運(yùn)。獲得戶部議定、皇帝允準(zhǔn)。于是，商販愈眾而場產(chǎn)適缺，加價(jià)爭售，出場鹽價(jià)高抬至每引三兩者，高于《票鹽簡明章程告示》中標(biāo)價(jià)，而在西壩和正陽關(guān)兩個(gè)淮北鹽行運(yùn)樞紐的轉(zhuǎn)售價(jià)則分別高達(dá)每引八兩、十二兩。產(chǎn)缺價(jià)貴，仍完成銷售三十萬引。但也帶來負(fù)面的東西，即板浦、中正兩場隨意擴(kuò)充鹽池達(dá)一千余面，預(yù)售鹽斤隨之出現(xiàn)。可是垣商（收買灶戶所產(chǎn)鹽斤轉(zhuǎn)售于運(yùn)商的鹽商，又稱場商）所收鹽斤不足以敷銷，預(yù)收了民販鹽價(jià)款的垣商負(fù)票而逃。陶澍果斷阻止這種做法，發(fā)布了《票鹽由場局收垣發(fā)販章程告示》，明令海州官府和海州鹽運(yùn)分司對私擴(kuò)鹽池、抬價(jià)銷售、代購包買、船戶索價(jià)等，隨時(shí)訪拿，嚴(yán)行究辦。由于措施得力，其歲終，實(shí)運(yùn)鹽出場者四十萬引。
票鹽法取得初步成效且運(yùn)行正常了，但陶澍并不敢稍加懈怠，他始終注意朝廷風(fēng)向，盡其所能地規(guī)避和化解任何不利于票鹽法宗旨的干擾。道光十三年二月，軍機(jī)處轉(zhuǎn)來御史徐廣縉奏請事由，徐提出由各州縣地方官籌官款運(yùn)銷淮鹽按戶攤派。陶即上呈《議復(fù)地方官籌款運(yùn)鹽及按戶派銷之法斷不可行折子》，他說：“兩淮鹽引，課額甲于天下。其產(chǎn)二十三場，運(yùn)銷六省，水陸數(shù)千里，期間弊竇叢生。”經(jīng)過落實(shí)《會(huì)同欽差擬定鹽務(wù)章程》十五條后，鹽船夾帶之私、場灶透私、沿途竊阻之弊、鹽棧盜賣之弊、捏報(bào)淹銷之誆、各種浮費(fèi)等弊，均已不再，票鹽運(yùn)暢銷旺。如按徐御史之議，一是州縣自有其公務(wù)繁忙無力以顧；二是州縣亦無行鹽所需之巨款無力籌辦；三是百姓本就丁糧不能全納，再攤派食鹽必添新憂；四是百姓居無定所者眾，腌制等用鹽也無法確定其數(shù)，按戶派銷不現(xiàn)實(shí)。眾多問題，必使鹽銷不出去，課收不上來。陶的觀點(diǎn)還是由販自運(yùn)，由民自買食之。皇帝“依議”，陶再次維護(hù)了票鹽法。類似工作陶澍還做了許多，從其上呈的奏折中便可知其略。如《請停止淮南加帶己庚殘引折子》、《陳奏回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳糧私最為淮綱之害現(xiàn)在緝私緊要附片》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽附片》、《仍請停止加帶己庚殘引折子》、《查復(fù)楚西現(xiàn)賣鹽價(jià)折子》、《復(fù)奏淮鹽奏銷難復(fù)原限折子》等，都從不同角度來排除干擾，確保票鹽法按其自身規(guī)律運(yùn)行，以達(dá)成功。
票鹽法極大地刺激了淮北場民和票販的積極性，以至增產(chǎn)增銷。道光十四年三月，浙江因上年雨多欠產(chǎn)，無鹽以銷，向朝廷提出借買淮北票鹽一萬引。陶上呈《浙江借買淮北票鹽一萬引附片》，陳述淮北票鹽儲(chǔ)備亦少，僅可借買萬引。票鹽法在淮北實(shí)行一年有半，產(chǎn)多銷多，已無余鹽可以外借，足見其效。票鹽法之效從陶于同年秋上呈的另一奏折附片《陳明淮北鹽少販多情形附片》亦得出同一結(jié)論：“淮北票鹽，現(xiàn)在納課者，已有四十余萬，而產(chǎn)鹽僅止二十余萬，計(jì)溢數(shù)已十?dāng)?shù)萬。……此則非曬掃之不力，實(shí)由票販之過于踴躍爭先也。”
淮北的海州鹽區(qū)與淮南的通州（南通）、泰州鹽區(qū)統(tǒng)稱為兩淮鹽區(qū)，本為一家，但向來官府分稱為淮北、淮南。道光十五年六月，陶上呈《淮南場鹽缺產(chǎn)擬買淮北余鹽接濟(jì)折子》云：“竊照淮南通、泰二屬場河，……鹵氣不升，以致缺產(chǎn)甚多，鹽價(jià)增昂。……查淮北三場向系曬掃收鹽，本年晴多產(chǎn)旺，計(jì)除票販運(yùn)行之?dāng)?shù)，尚有溢余。從前，南鹽缺產(chǎn)，采買北鹽，歷有成案可循。……此時(shí)，……即暫運(yùn)北鹽接濟(jì)。……收買十余萬引，……分濟(jì)各岸；……”陶另呈于道光十七年三月之《淮北改行票鹽請免州縣考核折子》，從另一個(gè)方面驗(yàn)證了票鹽法后，淮北鹽銷售順暢。折子中言：“茲查淮北改行票鹽以來，按綱請運(yùn)足額，且有溢請之引，均系票販自行運(yùn)售，并未由各州、縣督銷。”如此情形，再責(zé)州、縣參與以督，實(shí)無必要，因而對州、縣官吏考績中當(dāng)不列入票鹽項(xiàng)。其實(shí)也免除了這些官吏的政務(wù)和勞累，必受其歡迎。道光十七年十一月，陶上呈《淮南丁酉綱無著懸引請?zhí)岢龆f引融于淮北行銷折子》，則說的是淮南諸鹽商皆因疲敝而歇業(yè)。而淮北則銷售任務(wù)盡完，鹽課有盈無絀。準(zhǔn)備從淮南額銷量中拿出二十二萬引指標(biāo)，由淮北票販行運(yùn)，其票鹽之稅及其應(yīng)繳經(jīng)費(fèi)抵之于淮南名下，既可不誤銷區(qū)民食，亦達(dá)兩淮鹽課著落之效，也使淮北灶產(chǎn)不至于積存、淮南鹽商可以緩解資本壓力以圖再起。道光十八年首季，陶上呈《請將淮北票鹽每引加征雜課二錢同票鹽溢課經(jīng)費(fèi)盈余一并協(xié)貼淮南雜款折子》；道光十八年末上呈《淮南戊戌綱鹽請?jiān)柑岢龆f引融運(yùn)淮北折子》；道光十九年初上呈《淮北戊戌綱票鹽溢課經(jīng)費(fèi)盈余及加增雜課合共銀三十六萬余兩協(xié)貼淮南雜款附片》，及其同期上呈《淮南戊戌懸引仍請融北折子》，均與上折同出一轍，功效疊加。
清朝淮鹽檢驗(yàn)時(shí)以20引為一馬，鹽商按馬納課，謂之底馬。乾隆年間，曾因鹽商以淮鹽課重、淮北鹽斤運(yùn)道遙遠(yuǎn)艱難且工本過大為借口，提出先納鹽課之半，銷完后再納另半，謂之借馬行鹽。乾隆皇帝及官府上下接受鹽商的報(bào)效捐輸數(shù)額極大，對鹽商們的要求往往有求必應(yīng)。但到嘉慶時(shí)，因這種“再納另半”造成的積欠太多，“借馬”行鹽被奏停。道光七年，在兩淮鹽疲敝深重、官府無有良策情況下，經(jīng)時(shí)任兩江總督琦善和兩淮鹽政張青選奏準(zhǔn)，復(fù)以借馬行鹽。但形成前馬未還、后借更多，鹽課失納尤重。在票鹽法實(shí)施易商為販、鹽課有增無缺的有利時(shí)機(jī)，陶于道光十四年八月上呈《停借淮北商人底馬折子》，提出停止借馬行鹽，凡行鹽，均先納課后運(yùn)鹽。朝廷官府當(dāng)然同意。
綱鹽法始自于明朝萬歷四十五年（1617），至陶澍在淮北施行票鹽法已有215年之久，綱引鹽制可以說是根深蒂固。陶之票鹽法，亦不同于山東和浙江早已實(shí)行的票法，這些地方是綱引鹽法與票鹽法并行，陶之票鹽法與之大為迥異。由于其改革之徹底，不理解不適應(yīng)抑或惡意詆毀、故意抵制者眾。票鹽法已經(jīng)取得如前的效果，仍有人出來干擾。陶澍于道光十四年底上呈的《縷陳歷年辦理兩淮鹺務(wù)實(shí)在情形折子》，就反映了這一點(diǎn)。時(shí)有御史許球密奏兩淮辦理鹺務(wù)虛報(bào)、欺蒙，“自嘉慶十二年至道光六年計(jì)二十年，共解過內(nèi)外餉銀八千一百數(shù)十萬，牽算每年四百余萬。道光七年，更解過六百余萬。今（實(shí)施票鹽法）即（使）全竣，尚不及從前之?dāng)?shù)。”皇帝也下詔“著戶部查實(shí)具奏”。假如實(shí)情真如許球御史所奏，那陶等眾多參與改綱為票群臣，必身家性命不保。陶以自任江督兼理兩淮鹽政以來的履職情況，據(jù)理力辯。淮鹺疲敝之極，“本由十?dāng)?shù)年來積漸而成。此時(shí)整頓舊章，實(shí)與重新起造無異。”“前此道光二年清查案內(nèi)，查出積欠銀三千六百八十七萬一千余兩。道光八年統(tǒng)引案內(nèi)，又查出積欠銀一千一百七十五萬余兩。道光九年，復(fù)查出積欠銀四百九十九萬余兩。計(jì)此數(shù)十年中，共虧欠銀五千數(shù)百萬。”他主政淮鹺整頓淮敝以來，不僅完成本期銷鹽之額，還帶運(yùn)以前殘鹽（欠銷額）八十余萬引。四年中共報(bào)完內(nèi)外正雜課一千四百六萬余兩，實(shí)解（上交國庫）正雜銀一千二百余萬兩。陶對許御史密奏的一系列鹽務(wù)問題，用事實(shí)和數(shù)據(jù)一一予以解釋和回駁，終又過了一道險(xiǎn)關(guān)。皇帝諭之：“從前曾燠、張青選、福珠隆阿、福森辦理不善，立于罷斥，即系前車之鑒，該督當(dāng)振刷精神，勉圖自效，無稍貽誤，致蹈覆轍。”
為了解決票鹽法實(shí)施過程中碰到的每一個(gè)問題，確保改綱為票穩(wěn)妥、順利進(jìn)行，陶澍不斷地與朝廷進(jìn)行溝通，奏明自己的觀點(diǎn)和主張。如：《變通巡江章程以杜江船盜賣夾私諸弊折子》（道光十五年初）、《再請停止加帶己庚殘引折子》（道光十五年初）、《前奏辦理鹺務(wù)情形尚有未盡謹(jǐn)再縷陳折子》（道光十五年初）、《復(fù)奏票鹽搶案現(xiàn)在查辦不致貽累地方折子》（道光十五年初）、《淮北場鹽價(jià)值除例定六錢之外酌增簽席人工等項(xiàng)三錢附片》（道光十五年閏六月）、《復(fù)奏淮鹽五百斤出場并無弊混折子》（道光十五年十一月）、《奏明票鹽驗(yàn)資掛號(hào)章程附片》（道光十八年三月）。據(jù)道光十九年三月陶《縷陳八年來辦理兩淮鹽務(wù)并報(bào)完銀數(shù)比較在前情形附片》統(tǒng)計(jì)：“……自改行票鹽以來，淮北協(xié)貼淮南，除本年現(xiàn)已征存之三十?dāng)?shù)萬兩未據(jù)運(yùn)庫報(bào)收外，實(shí)計(jì)兩年之內(nèi)，共又代完南課銀九十八萬九千余兩。”從陶澍生卒年看，這可能是他一生中最后一份奏疏了，因?yàn)樗诘拦馐拍耆拢?/span>1839年4月 22日）病逝。
如果說改革者自我評價(jià)存有自我拔高之嫌，那么清廷戶部在咸豐元年（1851）中有一個(gè)結(jié)語（《皇朝政典類纂》卷70《鹽法?﹣鹽課》引邸抄）當(dāng)為可信。其言：“夫票鹽之所以愈于長（專）商者，何也？……票商隨時(shí)認(rèn)領(lǐng)，……而鹽易銷。則減費(fèi)所以裕課，其利一。……票商無費(fèi)，則鹽價(jià)日賤，賤則可勝私，而銷路日寬。則敵私即所以裕課，其利二。……票商挾本而來，故皆先課后鹽，而課無短絀。則免欠課之積弊，其利三。……票商量力納課，即（資本）為數(shù)無多，而亦準(zhǔn)其販運(yùn)。則廣民間生計(jì)，其利四。……票商則各自銷售，恐人之或有不食，故鹽皆潔白。則便各省之民食，其利五。……票商價(jià)輕，則人愿食官，而私販因之以戢。則化天下之莠民，其利六。總此六利，又得人以經(jīng)理之，當(dāng)今生財(cái)之大道，計(jì)無有逾此者……”。